ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione – uzasadnienie

UZASADNIENIE

1.      Potrzeba i cel przyjęcia ustawy

Rozwiązania przyjęte w projektowanej ustawie o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych zmierzają do zwiększenia efektywności narzędzi służących do wymierzenia sankcji podmiotom zbiorowym, zwłaszcza w przypadku zwalczania poważnej przestępczości gospodarczej i skarbowej.

Potrzebę realizacji powyższego celu uzasadnia dotychczasowa praktyka, która wskazuje na znikomą efektywność przyjętego obecnie ustroju odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, na co wskazują następujące fakty.

W chwili obecnej liczba spraw prowadzonych wobec podmiotów zbiorowych jest niewielka. W 2017 r. do sądów wpłynęło 14 spraw, w 2016 r. – 25 spraw, w 2015 r. – 14 spraw, w 2014 r. – 31 spraw, w 2013 r. – 26 spraw. Przeprowadzone analizy wskazują na nieznaczną wysokość kar nakładanych w trybie ustawy, co może wskazywać na to, że jest ona używana głównie wobec małych podmiotów zbiorowych. Wypacza to koncepcję odpowiedzialności osób prawnych i prowadzi do wniosku, iż przyjęty w Polsce model nie sprawdził się.

Efektywność regulacji odnoszących się do odpowiedzialności osób prawnych (podmiotów zbiorowych) ma istotne znaczenie z uwagi na zobowiązania międzynarodowe wynikające z wiążących Polskę instrumentów prawnych Unii Europejskiej, Rady Europy i Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Instrumenty te, niezależnie od szczegółowego merytorycznego zakresu każdego z nich, przewidują obowiązek wprowadzenia sprawnie funkcjonującego systemu odpowiedzialności osób prawnych i zapewnienia, by osoby prawne podlegały skutecznym i odstraszającym sankcjom, proporcjonalnym do wagi popełnionych przestępstw.

2.      Obecny stan w zakresie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione

Na gruncie obecnie obowiązujących unormowań szeroko rozumianej odpowiedzialności represyjnej podlegają nie tylko osoby fizyczne, lecz także podmioty zbiorowe. Zasadnicza różnica pomiędzy obecnie fungującymi rodzajami odpowiedzialności polega na tym, że osoby fizyczne odpowiadają za własne czyny – najczęściej za samodzielną realizację znamion czynu zabronionego określonych w ustawie karnej, natomiast podmioty zbiorowe odpowiadają nie za własne czyny, ale za czyny zabronione popełnione przez osoby fizyczne.

Ocenę obecnego stanu prawnego rozpocząć należy od przedstawienia pojęcia podmiotu zbiorowego. Zgodnie z obowiązującą ustawą, podmiotem zbiorowym jest osoba prawna oraz jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej. Z powyższego wyliczenia jest wyłączony Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, a także organy państwowe i samorządu terytorialnego. Obecnie obowiązujące unormowania wykazują również, pośród podmiotów zbiorowych podlegających sankcjom, m.in. spółkę handlową z udziałem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub związki takich jednostek, a także spółka kapitałowa w organizacji oraz zagraniczną jednostkę organizacyjną.

Poza określeniem zakresu podmiotów ponoszących odpowiedzialność obowiązująca ustawa zawiera również postanowienia statuujące podstawowe warunki ponoszenia odpowiedzialności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że na gruncie obecnie obowiązujących rozwiązań prawnych do przypisania odpowiedzialności podmiotowi zbiorowemu za  czyn  zabroniony  jest  niezbędny  wyrok  skazujący  osobę  fizyczną  za przestępstwo (tzw. prejudykat, wyrok za czyn zabroniony stanowiący przestępstwo bazowe). Zgodnie z powyższymi założeniami, obecnie obwiązująca ustawa przewiduje odpowiedzialność podmiotu zbiorowego o charakterze pochodnym, co oznacza ten rodzaj odpowiedzialności, który nie ma przymiotu samodzielności. Jako niezbędny warunek odpowiedzialności podmiotu zbiorowego ustawodawca wskazuje obecnie również możliwość uzyskania przez podmiot zbiorowy korzyści z popełnionego czynu zabronionego, przy czym korzyść ta może mieć również charakter niemajątkowy.

W celu zaistnienia na gruncie aktualnych podstaw normatywnych odpowiedzialności podmiotu zbiorowego jest niezbędne także wykazanie szczególnego związku osoby, która popełniła czyn zabroniony, z podmiotem zbiorowym. W kontekście powyższego przypomnieć należy, iż na gruncie obowiązującej ustawy podmiot zbiorowy podlega odpowiedzialności za czyn zabroniony, którym jest zachowanie osoby fizycznej:

1) działającej w imieniu lub w interesie podmiotu zbiorowego w ramach uprawnienia lub obowiązku do jego reprezentowania, podejmowania w jego imieniu decyzji lub wykonywania kontroli wewnętrznej albo przy przekroczeniu tego uprawnienia lub niedopełnieniu tego obowiązku;

2) dopuszczonej do działania w wyniku przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez osobę, o której mowa w pkt 1;

3) działającej w imieniu lub w interesie podmiotu zbiorowego, za zgodą lub wiedzą osoby, o której mowa w pkt 1;

4) będącej przedsiębiorcą, który bezpośrednio współdziała z podmiotem zbiorowym  w realizacji celu prawnie dopuszczalnego.

Kolejnym istotnym warunkiem odpowiedzialności podmiotu zbiorowego jest popełnienie określonego normatywnie przez ustawodawcę czynu (obecnie obowiązująca ustawa zawiera szczegółowe wyliczenie czynów, których popełnienie przez osobę fizyczną rodzić może odpowiedzialność podmiotu zbiorowego) i odzwierciedlenie tegoż faktu w wyroku skazującym osobę fizyczną, o czym była już mowa wcześniej. Podmiot zbiorowy podlega bowiem odpowiedzialności, jeżeli fakt popełnienia czynu zabronionego (a ściślej rzecz ujmując, jednego z czynów wymienionych w art. 16 obowiązującej ustawy) przez osobę fizyczną został potwierdzony prawomocnym wyrokiem skazującym, wyrokiem warunkowo umarzającym wobec niej postępowanie karne albo postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe, orzeczeniem o udzielenie tej osobie zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności albo orzeczeniem sądu o umorzeniu przeciwko niej postępowania z powodu okoliczności wyłączającej ukaranie sprawcy.

Bardzo charakterystyczny dla obecnie obowiązującej ustawy jest sposób określenia quasi-winy podmiotu zbiorowego. Popełnienie czynu zabronionego przez osobę fizyczną musi bowiem nastąpić w sytuacji co najmniej braku należytej staranności w jej wyborze, albo co najmniej braku należytego nadzoru nad nią ze strony organu lub przedstawiciela podmiotu zbiorowego, a także na skutek tzw. winy w organizacji podmiotu zbiorowego. Powyższe pojęcia są jasno rozumiane na gruncie prawa cywilnego i mogły zatem zostać wykorzystane również i w przypadku opisu swoistego stanu podmiotu zbiorowego mogącego uzasadniać faktyczną dolegliwość wymierzaną podmiotowi; z tego względu nie rezygnuje się z podobnych unormowań na gruncie ustawy projektowanej.

Obowiązująca dotychczas ustawa określa również katalog sankcji, które mogą zostać wymierzone podmiotowi zbiorowemu. Na podstawie obecnie obowiązujących przepisów wobec podmiotu zbiorowego sąd może orzec karę pieniężną w wysokości od 1000 zł do 5 000 000 zł, nie wyższą jednak niż 3% przychodu osiągniętego w roku obrotowym, w którym popełniono czyn zabroniony będący podstawą odpowiedzialności podmiotu zbiorowego. Fakultatywnie sąd może orzec jeden z zakazów, o których mowa w art. 9 obecnie obowiązującej ustawy, lub podanie wyroku do wiadomości publicznej. Powyższy system kar i środków stosowanych wobec podmiotów zbiorowych trudno uznać za efektywny. Kary i środki cechuje niewielki stopień dolegliwości, a przede wszystkim brak możliwości dostosowania rodzaju kary do charakteru przewinienia i uzyskania tym samym pożądanego efektu prewencyjnego. Uzasadnia to, że nie jest to również system umożliwiający efektywną walkę z przestępczością.

3.      Rozwiązania proponowane w projekcie ustawy

3.1.     Zagadnienia ogólne

Podstawowymi założeniami, na których jest oparta proponowana regulacja, a które stanowią jednocześnie zasadniczą różnicę wobec obowiązujących rozwiązań, są:

– poszerzenie podstaw odpowiedzialności podmiotów zbiorowych – objęcia nią zachowań uznanych za zachowania własne podmiotów zbiorowych wyczerpujące znamiona czynu zabronionego,

– odpowiedzialność podmiotu zbiorowego za wszystkie czyny zabronione pod groźbą kary jako przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, z wyłączeniem przestępstw prywatnoskargowych,

–  rezygnacja z wymogu uprzedniego uzyskiwania prejudykatu (wyroku skazującego osobę fizyczną).

Chociaż konieczność karania podmiotów zbiorowych nie budzi wątpliwości, obecnie obowiązujące unormowania są nieefektywne w szczególności w przypadku popełniania czynów przez podmioty o  dużej skali  działalności  i  złożonej  strukturze.  W związku z powyższym projektowana ustawa opiera odpowiedzialność podmiotu zbiorowego zarówno na koncepcji quasi-winy własnej  podmiotu  zbiorowego,  jak  i  koncepcji  tzw. winy anonimowej występującej m.in. w prawie francuskim, niemieckim oraz austriackim.

Uzupełnieniem podstawowego reżimu odpowiedzialności podmiotu zbiorowego ma być możliwość pociągnięcia tych podmiotów do odpowiedzialności finansowej i odszkodowawczej w przypadku uzyskania przez podmiot zbiorowy korzyści majątkowej z popełnionego czynu zabronionego.

W projekcie ustawy przewidziano również regulacje chroniące osoby zgłaszające informacje o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu podmiotu zbiorowego, które doprowadziły albo mogą doprowadzić lub ułatwić popełnienie czynu zabronionego – tzw. sygnalistów (ang. whistleblowers).

Zaproponowane w projekcie ustawy rozwiązania konstytuują odpowiedzialność podmiotów zbiorowych jako odpowiedzialność represyjną zbliżoną do odpowiedzialności     karnej,     z zastrzeżeniem      odpowiedzialności     finansowej  i odszkodowawczej za czyny zabronione, z których podmiot zbiorowy uzyskał korzyść, zbliżonej do odpowiedzialności cywilnej.

Z tego względu w projektowanych regulacjach uwzględnione zostały konstytucyjne wymagania odnoszące się do odpowiedzialności represyjnej, w tym wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. w sprawie K 18/03, którego przedmiotem były przepisy dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Należy przy tym jednak zauważyć, iż zasadnicza część zawartych w Konstytucji przepisów regulujących zasady ponoszenia odpowiedzialności karnej (art. 42 i nast.) jest zawarta w jej rozdziale II „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, w części poświęconej wolnościom i prawom osobistym. Ich adresatem są zatem osoby fizyczne, a ich odnoszenie wprost do podmiotów zbiorowych nie jest możliwe.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania, projektowane podstawy odpowiedzialności podmiotu zbiorowego uzależnione są od naruszeń reguł ostrożnościowych lub od umyślnego działania osób zobowiązanych do zachowania określonego wzorca postępowania. Są to, między innymi, wina w nadzorze, wyborze czy organizacji, czy wina anonimowa, której projektowane formy zakładają splot trzech czynników – faktu popełnienia   czynu,    bezpośredniego    związku    z    działalnością    przedsiębiorstwa i naruszenia reguł ostrożnościowych.

Nawet   w   przypadku   najłagodniejszej    formy   odpowiedzialności    przewidzianej w rozdziale 3 projektu jest to jedynie odpowiedzialność odszkodowawcza porównywalna z tą przewidzianą w art. 422 Kodeksu cywilnego. Przy czym zastosowanie przepadku całości lub części składników i praw majątkowych podmiotu zbiorowego możliwe będzie

jedynie w przypadku zaistnienia przesłanki odnoszącej się do społecznej szkodliwości postępowania podmiotu – gdy podmiot w całości lub w części służył do popełnienia czynu zabronionego.

3.2.      Rozwiązania szczegółowe

3.2.1.   Przepisy ogólne

W art. 1  projektu  wyznaczono  zakres  normowania  projektowanej  ustawy.  Zgodnie z ust. 1, projektowana  ustawa  zawiera  postanowienia  dotyczące  zarówno  zasad,  jak i postępowania w sprawie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyn zabroniony przez ustawę pod groźbą kary jako przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.

Ustęp  ten  przewiduje  również  unormowanie  przez  ustawę  zasad  i  postępowania   w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego w związku z osiągnięciem korzyści majątkowej z czynu zabronionego przez ustawę pod groźbą kary jako przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.

W ust. 2 znajduje się odniesienie do normowania przez ustawę kar i środków orzekanych wobec podmiotów zbiorowych.

W  art.  2  wprowadzone  zostały  podstawowe   dla   regulowanej   materii   definicje. W stosunku do brzmienia obecnie obowiązującej ustawy doprecyzowano definicję podmiotu zbiorowego, która na podstawie projektowanej regulacji obejmuje osoby prawne, z wyłączeniem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, oraz tzw. ułomne osoby prawne – jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, ale wyposażone przez prawodawcę w zdolność prawną.

Na potrzeby nowej ustawy  wprowadza  się  również  definicję  czynu  zabronionego,  co wiąże się z odejściem od brzmienia  podstawowej  definicji  przewidzianej  przez  art. 115 ustawy z dnia 6  czerwca 1997 r.  – Kodeks karny (Dz. U. z 2018  r. poz. 1600, z późn. zm.). Powyższe odejście uzasadnia fakt, iż odpowiedzialnością przewidywaną przez projektowaną ustawę nie mają zostać objęte czyny zabronione stanowiące wykroczenia. Przyjęcie takiej regulacji jest niezbędne ze względu na fakt, iż w dotychczas obowiązującej ustawie, w art. 16, określony był katalog przestępstw, za które podmiot zbiorowy mógł zostać pociągnięty do odpowiedzialności, co eliminowało wykroczenia z kręgu czynów skutkujących dla podmiotu zbiorowego odpowiedzialnością. Przedkładana ustawa nie przewiduje określonego katalogu przestępstw, posługuje się jedynie pojęciem czynu zabronionego. Dlatego też jest niezbędne ustalenie przez prawodawcę takich granic pojęcia czynu zabronionego, które w pełni zrealizują założony cel penalny w zakresie kształtowania odpowiedzialności podmiotów zbiorowych – tj. przyjęcia jako zasady odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w przypadkach czynów o najdonioślejszych negatywnych skutkach, z pominięciem wykroczeń. Jednocześnie, kierując się względami ochrony wolności słowa i wolności prasy (w szerokim ujęciu obejmującym również inne media), z zakresu przedmiotowego projektowanej ustawy wyłączone zostały przestępstwa prywatnoskargowe (np. stypizowane w art. 212 i art. 216 § 1 i 2 Kodeksu karnego) oraz tzw. przestępstw prasowych – czynów popełnionych przez opublikowanie materiału prasowego oraz innych naruszeń prawa związanych z przekazywaniem myśli ludzkiej, do których stosuje się przepisy o odpowiedzialności prawnej i postępowaniu w sprawach prasowych określone w ustawie z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914).

W projektowanym art. 3 zawarte zostały normy jurysdykcyjne. W ust. 1 przewidziano podstawową zasadę stosowania projektowanej ustawy – wobec podmiotów zbiorowych mających siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 2 przewidziano natomiast rozszerzenie stosowania ustawy na podmioty zbiorowe nieposiadające siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale prowadzące działalność zarówno na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak i poza nim. Nadmienić należy, iż ust. 1 znajdzie zastosowanie do podmiotów krajowych bez względu na zakres terytorialny prowadzonej przez nie działalności, po zrealizowaniu znamion czynu zabronionego. Natomiast ust. 2 kształtuje odpowiedzialność podmiotu zagranicznego, który ze względu na miejsce popełnienia czynu lub jego skutek może ponieść odpowiedzialność wynikającą z projektowanej ustawy. Również i ten rodzaj odpowiedzialności jest uniezależniony od zakresu terytorialnego prowadzonej przez podmiot zagraniczny działalności.

W dotychczas obowiązującym porządku prawnym namiastką odpowiedzialności podmiotów zagranicznych tworzyło objęcie tzw. zagranicznych jednostek organizacyjnych (jednostek prowadzących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalność) zakresem pojęcia podmiotu zbiorowego. Projektowana ustawa pozostawia te jednostki poza zakresem pojęcia podmiotu zbiorowego.

W art. 4 wskazano, że odpowiedzialność przewidziana przez projektowaną ustawę nie powinna stanowić przeszkody w pociągnięciu do odpowiedzialności innego rodzaju,

w szczególności nie powinna ograniczać odpowiedzialności cywilnej za wyrządzoną szkodę lub indywidualnej odpowiedzialności prawnej sprawcy czynu zabronionego.

3.2.2.   Odpowiedzialność podmiotu zbiorowego za czyn zabroniony

W rozdziale 2 projektowanej ustawy przewidziano regulacje odnoszące się do odpowiedzialności podmiotu zbiorowego za czyn zabroniony. Odpowiedzialność ta opiera się na dwóch zasadach. Pierwszą z nich jest odpowiedzialność za czyny własne podmiotu zbiorowego (art. 5). Druga natomiast jest to odpowiedzialność za czyny popełnione przez pracowników lub inne osoby realizujące zadania na rzecz tego podmiotu w ramach powierzonych im kompetencji (art. 6). Odpowiedzialność tę oparto w pierwszej kolejności na koncepcji przypisania odpowiedzialności bezpośrednio podmiotowi zbiorowemu oraz koncepcji winy anonimowej.

W art. 5 określono podstawowe przesłanki odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pozostające w bezpośrednim związku z prowadzoną przez ten podmiot działalnością. Zgodnie z tym przepisem, podmiot zbiorowy poniesie odpowiedzialność, jeżeli popełnienie czynu zabronionego wynika z działania albo zaniechania organu tego podmiotu albo umyślnego działania lub zaniechania członka tego organu.

Wykreowanie czynu zabronionego uznawanego za czyn samego podmiotu zbiorowego jest znane prawu holenderskiemu. W tym systemie przyjęto założenie, że podmiot zbiorowy może wygenerować czyn  zabroniony w drodze zachowania kolektywnego.  W takim przypadku chodzi o niezgodne z wymogami prawa lub oceny rozsądku zarządzanie ryzykiem czy też brakami w zakresie staranności branżowej. Z powyższego wynikają określone obowiązki podmiotu zbiorowego, m.in. długoterminowe zabezpieczanie  źródeł  niebezpieczeństwa   w   podmiocie   zbiorowym   przez   środki o charakterze organizacyjnym, przyjęcie zasad racjonalnego delegowania kompetencji oraz przyjęcie szczególnych reguł kontroli i nadzoru oraz ich stosowanie. Podobne zasady odpowiedzialności podmiotu zbiorowego zostały przewidziane w art. 6 projektu; zachowano  równocześnie  część  dotychczasowych  regulacji  przewidujących  winę   w wyborze, winę w nadzorze albo tzw. winę w organizacji.

Powiązanie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych z czynami popełnianymi przez osoby fizyczne prowadzi do daleko idącego uzależnienia możliwości osądzenia podmiotu zbiorowego od faktycznej zdolności do wymierzenia kary osobie fizycznej (a zatem od możliwości uprzedniego przypisania tej osobie winy na gruncie prawa karnego). Nie jest

to sytuacja pożądana. We współczesnych stosunkach gospodarczych coraz większe znaczenie ma bowiem działalność korporacyjna, która osiąga niekiedy znaczący poziom skomplikowania i znaczące rozmiary organizacyjne. W tym kontekście efektywność dotychczasowych rozwiązań jest wysoce wątpliwa.

Proponuje się zatem likwidację, przewidzianego w dotychczas obowiązujących regulacjach, warunku odpowiedzialności podmiotu zbiorowego w postaci uprzedniego prawomocnego skazania osoby fizycznej. Dotychczas obowiązujące przepisy uzależniały odpowiedzialność podmiotu zbiorowego od zindywidualizowania osoby sprawcy, powiązanego z nim w sposób określony w art. 3 obowiązującej ustawy, który dopuścił się czynu zabronionego w postaci przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, zaś podmiot zbiorowy odniósł z tego tytułu korzyść. Możliwość pociągnięcia podmiotu zbiorowego do odpowiedzialności była zawsze uzależniona od uprzedniego skazania, warunkowego umorzenia postępowania bądź orzeczenia o udzieleniu sprawcy zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności albo orzeczenia sądu o umorzeniu postępowania z powodu okoliczności wyłączającej ukaranie sprawcy. Wtórny charakter odpowiedzialności podmiotu zbiorowego przyczynił się w znacznej mierze do rzadkiego stosowania przepisów ustawy.

Ta oparta na prejudykacie konstrukcja, będąca jednym z podstawowych elementów obecnie obowiązującej ustawy, została przyjęta głównie z przyczyn praktycznych. Zauważyć jednak należy, że żaden z międzynarodowych aktów prawnych wiążących Polskę nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu zbiorowego od uprzedniego osądzenia sprawcy przestępstwa popełnionego na jego korzyść. Przeciwnie, rozwiązanie to jest od wielu lat krytykowane przez organizacje międzynarodowe zajmujące się zagadnieniem odpowiedzialności osób prawnych.

Grupa Robocza OECD ds. Przekupstwa w Międzynarodowych Transakcjach Handlowych, traktatowy organ monitorujący implementację Konwencji o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych z dnia 17 grudnia 1997 r. (Dz. U. z 2001 r. poz. 264), wielokrotnie podnosiła wobec Polski zarzut, iż sytuacja, w której niektóre osoby prawne unikają odpowiedzialności przez to jedynie, iż sprawca będący osobą fizyczną umrze, nie zostanie wykryty lub ujęty i w konsekwencji nie jest możliwe jego osądzenie, stanowi lukę w skutecznej implementacji art. 2 i art. 3 Konwencji. Co więcej, wymóg prejudykatu zawarty w ustawie, jest uznawany przez OECD za najbardziej istotną barierę w nadaniu skuteczności odpowiedzialności osób prawnych w Polsce. W związku z tym organizacja ta stale wskazuje na potrzebę wyeliminowania wymogu prawomocnego skazania osoby fizycznej jako warunku wstępnego odpowiedzialności podmiotu zbiorowego.

Wprowadzenie odpowiedzialności osób prawnych za przestępstwa popełnione na ich korzyść, bez względu na możliwość zidentyfikowania osoby fizycznej, która jest sprawcą czynu zabronionego, zostało przewidziane również w Zaleceniu Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 października 1988 r., Nr R (88) 18. Wymóg taki jest zawarty także w wielu instrumentach prawnych Rady Europy, w tym w Konwencji z dnia 16 maja 2005 r. o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów pochodzących z przestępstwa (Dz. U. z 2008 r. poz. 1028). Wśród zaleceń Konferencji Stron tej konwencji, przyjętych wobec Polski w 2013 r., znalazła się rekomendacja dotycząca wyeliminowania prejudykatu jako warunku odpowiedzialności podmiotu zbiorowego z uwagi na fakt, że stanowi to przeszkodę w skutecznym egzekwowaniu takiej odpowiedzialności.

Z powyższego wynika, iż w świetle wiążących Polskę instrumentów międzynarodowych warunek prejudykatu jest postrzegany jako utrudnienie wobec efektywnego i skutecznego karania osób prawnych proporcjonalnymi i odstraszającymi sankcjami. Ponadto może być on źródłem zastrzeżeń co do skuteczności implementacji poszczególnych umów międzynarodowych.

Z tego powodu proponuje się zastąpienie wymogu prejudykatu materialnoprawną podstawą odpowiedzialności, którą jest popełnienie czynu zabronionego stanowiącego przestępstwo lub przestępstwo skarbowe ścigane z oskarżenia publicznego przez podmiot zbiorowy lub osobę, o której mowa w art. 6 ustawy. Dokonujący samodzielnych ustaleń sąd będzie zobowiązany do stwierdzenia, czy dana osoba swoim zachowaniem wyczerpała znamiona przestępstwa lub przestępstwa skarbowego. Przesądzenie o wypełnieniu przesłanek odpowiedzialności, w tym stwierdzenie faktu, iż w związku z działalnością podmiotu zbiorowego doszło do popełnienia czynu zabronionego przez osobę fizyczną powiązaną z podmiotem zbiorowym w sposób opisany w art. 6 ustawy, nastąpi zatem w orzeczeniu sądu w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego.

Wedle  tej  koncepcji  odpowiedzialność  podmiotu  zbiorowego  może  mieć  miejsce  w przypadku wykazania w toku postępowania, że czyn zabroniony został popełniony – co stanowi warunek minimum tej odpowiedzialności. Nie jest przy tym wymagane ustalenie konkretnej osoby fizycznej jako sprawcy przestępstwa. Inne koncepcje znane prawu europejskiemu koncentrują się przede wszystkim na przypisaniu odpowiedzialności podmiotowi zbiorowemu w przypadku, gdy ze względu na istotne naruszenia prawidłowych metod organizacji i funkcjonowania podmiotu nie jest wykonalne ustalenie określonej osoby fizycznej, z której działań wynikałby fakt popełnienia czynu zabronionego.

W art. 6 ust. 1 i 2 wskazane zostały podmioty i osoby, inne niż członkowie organów podmiotu zbiorowego, za które podmiot ten ponosił będzie odpowiedzialność. Będą to przede wszystkim osoby działające m.in. na podstawie pełnomocnictwa lub prokury oraz osoby będące pracownikami podmiotu zbiorowego, jak również podwykonawcy oraz pracownicy i osoby działające w interesie lub na rzecz podwykonawców podmiotu zbiorowego. Warunkiem odpowiedzialności za czyny podwykonawców lub osoby działające w interesie lub na rzecz podwykonawców będzie uzyskanie przez podmiot zbiorowy, chociażby pośrednio, korzyści majątkowej. Pojęcie korzyści majątkowej odpowiada terminologii Kodeksu karnego i zgodnie z projektowanym art. 8 powinno być interpretowane zgodnie z przepisami tego Kodeksu.

W art. 6 ust. 3 i 4 projektowanej ustawy przewidziano szczegółowe warunki przypisania odpowiedzialności podmiotowi zbiorowemu. Warunki te stanowią uzupełnienie regulacji zaproponowanej w art. 6 ust. 1 i 2.

Zgodnie z założeniem przyjętym przez projektodawcę, czyn zabroniony podmiotu zbiorowego popełniony zostaje przez ten podmiot przede wszystkim w przypadku działania (lub zaniechania) jego organu. Jednakże taka sama odpowiedzialność związana z popełnieniem czynu przez podmiot zbiorowy w ramach działalności tego podmiotu wystąpi również w przypadku, gdy nie będzie można ustalić organu lub osoby odpowiedzialnej za czyn. Zwrócić należy uwagę, że podmiot zbiorowy poniesie odpowiedzialność, zgodnie z podstawą materialną tej odpowiedzialności (art. 5 ust. 1), jeżeli czyn popełniony pozostawać będzie w związku z jego działalnością. Wynika z tego, iż w celu przypisania odpowiedzialności podmiotowi zbiorowemu jest konieczne faktyczne prowadzenie przez  niego  działalności,  czyn  natomiast  musi  się  mieścić  w ramach działalności tego podmiotu zbiorowego, czyli dotyczyć może wszystkich kwestii, które obejmuje działalność podmiotu, bez wyłączenia poszczególnych jej

zakresów. Innymi słowy, czyn musi być popełniony – bez znaczenia przy tym pozostaje, czy można ustalić osobę/organ za ten czyn odpowiedzialny, czy nie. Ponadto czyn musi pozostawać w bezpośrednim związku z działalnością podmiotu, tzn. podmiot nie poniesie odpowiedzialności za czyny popełnione np. przez osoby fizyczne, które całkowicie niezależnie od tego czynu realizują funkcję organu.

W projektowanym art. 6 ust. 3 ustawy przewidziano przesłanki zawinienia przez podmiot zbiorowy, które obejmują winę w wyborze albo nadzorze oraz tak zwaną winę organizacyjną. W ust. 4 zawarte zostało wyliczenie przykładowych nieprawidłowości  w działalności podmiotu zbiorowego, które powinny być kwalifikowane jako ułatwiające lub umożliwiające popełnienie czynu zabronionego.

Art. 6 ust. 6 projektowanej ustawy przewiduje warunki zwolnienia podmiotu zbiorowego od odpowiedzialności określonej w art. 6 ust. 1 i 2. Zwolnienie takie jest możliwe, jeśli wszystkie obowiązane organy i osoby uprawnione do działania w imieniu lub w interesie tego podmiotu zachowały należytą staranność wymaganą w danych okolicznościach, w organizacji tego podmiotu oraz w nadzorze nad tą działalnością. Ustawa nie definiuje przy tym pojęcia należytej staranności, przejmując je z art. 355 § 2 Kodeksu cywilnego. Tego rodzaju zabieg jest dopuszczalny, albowiem terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i domniemywa się, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 1994 r., OTK ZU nr 2/1994, poz. 36).

Zastosowanie w ustawie terminologii oraz koncepcji typowych dla prawa cywilnego wskazuje, iż przyjęta konstrukcja odpowiedzialności podmiotów zbiorowych ma charakter mieszany. Z jednej strony jest bowiem odpowiedzialnością karną, z drugiej zaś zawiera liczne elementy charakterystyczne dla prawa cywilnego. Oprócz bowiem pojęcia należytej staranności, ustawa odwołuje się także do koncepcji winy w wyborze, winy w nadzorze czy też winy organizacyjnej (art. 6 ust. 3).

Przez należytą staranność należy rozumieć określony, modelowy sposób postępowania. Wzorzec należytej staranności powinien być formułowany według kryteriów obiektywnych, co oznacza, iż należy brać pod uwagę faktycznie i powszechnie stosowane sposoby postępowania w danej sytuacji. Nie są więc uwzględniane indywidualne cechy podmiotu, jego właściwości osobiste. Jednocześnie jednak należy wskazać, iż cywilistyczny wzorzec postępowania, pomimo swego obiektywnego charakteru, jest zawsze osadzony w kontekście rodzaju stosunków występujących w danej sprawie (np. zobowiązaniowych czy też deliktowych itp.). Znaczenie ma także rodzaj podmiotów, do których wzorzec się odnosi. Przykładowo inny będzie wzorzec należytej staranności przewidziany dla przedsiębiorcy, inny zaś dla grup zawodowych takich jak lekarze czy nauczyciele. W budowaniu wzorców pomocne są stworzone przez poszczególne grupy podmiotów kodeksy etyczne czy też zbiory reguł postępowania. Na gruncie niniejszej ustawy, wzorzec należytej staranności będzie zatem musiał uwzględniać typ i rodzaj podmiotu zbiorowego, który dopuścił się popełnienia czynu zabronionego, oraz zasady jego funkcjonowania w obrocie prawnym.

Wzorzec należytej staranności z reguły jest formułowany na poziomie przeciętnej staranności. W wyroku z dnia 23 października 2003 r. (V CK 311/02) Sąd Najwyższy stwierdził, że o stwierdzeniu braku należytej staranności w dopełnieniu obowiązków decyduje nie tylko niezgodność z modelem, lecz także uwarunkowana doświadczeniem życiowym możliwość i powinność przewidywania odpowiednich następstw zachowania.

Z uwagi na fakt, iż projektowana ustawa odnosić się będzie przede wszystkim do przedsiębiorców, jest zasadne odwołanie się do ogólnego wzorca należytej staranności w profesjonalnym obrocie handlowym, czyli wzorca starannego przedsiębiorcy. Wzorzec taki musi uwzględniać szczególną zdolność przewidywania, zapobiegliwość i rzetelność (sumienność) w sposobie działania profesjonalisty oraz duże wymagania w zakresie jego wiedzy i umiejętności praktycznych (fachowość). Należy podkreślić, że chodzi także o wiedzę, która wykracza poza zasób informacji specjalistycznych w danej dziedzinie, ale jest niezbędna do profesjonalnego działania. Przykładem może być konieczność znajomości przepisów prawnych, obowiązujących w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (por. orzeczenie SN z dnia 17 sierpnia 1993 r., III CRN 77/93, OSN 1994, nr 3, poz. 69 oraz wyrok SA w Poznaniu z dnia 8 marca 2006 r., I ACa 1018/05, LEX nr 186161).

Jak wskazano powyżej, pojęcie należytej staranności nie jest jedynym terminem zaczerpniętym z prawa cywilnego. Ustawa, określając zasady odpowiedzialności podmiotów  zbiorowych,  posługuje  się   także  konstrukcją  winy  w   wyborze,  winy w nadzorze i winy organizacyjnej.

Wina w wyborze polega na postawieniu powierzającemu zarzutu, że w określonej sytuacji, w jakiej dokonywał powierzenia wykonania czynności, dokonał niewłaściwego wyboru: powinien wybrać lepszego wykonawcę albo zrezygnować z powierzenia czynności drugiemu. Zarzut ten najczęściej przybiera postać zachowania nieumyślnego, polegającego na niedołożeniu należytej staranności przy wyborze podmiotu, któremu zostało powierzone wykonanie czynności. Zaniedbania mogą dotyczyć zaniechania sprawdzenia wiedzy i umiejętności fachowych danej osoby, jej doświadczenia profesjonalnego i życiowego, cech osobistych, kondycji fizycznej i psychicznej czy predyspozycji psychofizycznych, niezbędnych do wykonania danej czynności. Powierzający może udowodnić brak winy w wyborze, wykazując dochowanie należytej staranności przy powierzaniu wykonania czynności drugiemu podmiotowi, sprawcy szkody. Wnioskować zatem można również o obiektywnym charakterze tego rodzaju odpowiedzialności.

W przypadku winy w nadzorze, zobowiązany do nadzoru odpowiada za szkodę, jeżeli w sposób zawiniony nie dopełnił obowiązku nadzoru. Uwolnienie się od odpowiedzialności wymaga więc udowodnienia wykonania obowiązku nadzoru, a w tym celu jest konieczne wykazanie należytej staranności. Wnioskować zatem można również o obiektywnym charakterze tego rodzaju odpowiedzialności.

W myśl projektowanego art. 6 ust. 3 ustawy ciężar dowodu w przedmiocie dochowania należytej staranności spoczywać będzie na podmiocie zbiorowym. Prokurator (sąd) będzie zobowiązany do dowiedzenia faktu popełnienia przestępstwa oraz do wykazania związku tego przestępstwa z działalnością podmiotu. Podmiot natomiast, dla uniknięcia odpowiedzialności, będzie zobowiązany do wykazania, iż dochował należytej staranności,  postępując  zgodnie  z  regułami  ostrożności.  Reguły  te  mogą  wynikać  z powszechnych standardów zawodowych, przyjętych przez dany podmiot pragmatyk wewnętrznych albo z ogólnych reguł roztropnego postępowania w danych okolicznościach.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy podmiot zbiorowy podlega odpowiedzialności także, jeśli do popełnienia czynu doszło w następstwie organizacji działalności podmiotu zbiorowego, która nie przeciwdziała istotnym zagrożeniom prowadzącym do popełnienia takiego czynu przez osobę, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2. Wobec powyższego, przesłanką odpowiedzialności podmiotu zbiorowego są także uchybienia w organizacji jego działalności. Podmiot zbiorowy ze swej natury jest bowiem zespołem osób, który funkcjonuje na zasadzie współpracy oraz podziału obowiązków. Taka konstrukcja odpowiedzialności zapobiega uniknięciu przez podmiot zbiorowy odpowiedzialności tylko z tego powodu, iż nie można jednoznacznie wykazać, kto konkretnie dopuścił się zawinionego zachowania.

W myśl projektowanego art. 6 ust. 6 ustawy ciężar dowodu w przedmiocie należytej organizacji podmiotu zbiorowego spoczywać będzie na tym podmiocie.

W art. 7 wskazane zostały przesłanki, które nie będą stanowić przeszkody w ustaleniu odpowiedzialności podmiotu zbiorowego. Pośród nich przewiduje się zajście okoliczności wyłączającej ukaranie sprawcy czynu zabronionego – a zatem zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 17 ustawy – Kodeks  postępowania  karnego  (m.in. przedawnienie odpowiedzialności za czyn popełniony przez osobę fizyczną). Przyjęcie tego rozwiązania przesądza o zdecydowanym zaostrzeniu odpowiedzialności ustawowej za czyn zabroniony ponoszonej przez podmiot zbiorowy. Ponadto jako jedną z wymienionych okoliczności projekt przewiduje fakt, iż czyn zabroniony stanowi działanie albo zaniechanie wielu organów lub osób, jak również to, że czyn zabroniony stanowi działanie albo zaniechanie organu podmiotu zbiorowego, którego skład w czasie tego działania albo zaniechania ulegał zmianie. Przewiduje się również, że jeśli sprawca czynu zabronionego nie został wykryty, to nie będzie uniemożliwiać ustalenia odpowiedzialności podmiotu zbiorowego.

W art. 8 projektodawca przewiduje stosowanie postanowień Części ogólnej Kodeksu karnego. Jak wskazano powyżej, projektowany zasadniczy model odpowiedzialności podmiotów zbiorowych ma charakter zbliżony do odpowiedzialności karnej, a konieczną przesłanką jego zainicjowania jest popełnienie czynu zabronionego. Projektowana ustawa, przewidując odpowiedzialność podmiotu zbiorowego za każdy czyn zabroniony jako przestępstwo lub przestępstwo skarbowe oraz statuując warunki odpowiedzialności podlegających jej podmiotów, nie stanowi regulacji zupełnej. Poza zakresem regulacji projektowanej ustawy pozostaje szereg rozwiązań dotyczących między innymi zasad odpowiedzialności karnej, form popełnienia czynu zabronionego, włączeń odpowiedzialności czy też definicji używanych pojęć. Całościowa i samodzielna regulacja tych kwestii w projektowanej ustawie byłaby niecelowa i mogłaby doprowadzić do szeregu problemów interpretacyjnych. Z tego względu trafniejsze jest wprowadzenie odesłania do obowiązujących już w tym zakresie przepisów, tj. Części ogólnej Kodeksu karnego. Uwzględniając odmienność zagadnienia odpowiedzialności podmiotów

zbiorowych, w projekcie zaproponowano, by przepisy te były stosowane odpowiednio. Jednocześnie, z uwagi na brak podstaw do wyłączenia a priori odpowiedniego stosowania niektórych postanowień Kodeksu karnego, w projekcie zastosowano odesłanie o charakterze ogólnym. Rozwiązanie takie, w przeciwieństwie do odesłania zawężonego do wybranych przepisów, pełni również funkcję gwarancyjną, minimalizuje ryzyko wystąpienia luk regulacyjnych i sprzyja utrzymaniu spójności systemu prawa.

3.2.3.   Czyny wiążące się z uzyskaniem korzyści majątkowych

W art. 9–11 projektowanej ustawy przewidziane zostały zasady odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w związku z czynami zabronionymi skutkującymi uzyskaniem korzyści majątkowych przez ten podmiot. W przepisach tych zaproponowano uregulowanie sytuacji, gdy podmiot zbiorowy został wykorzystany do popełnienia czynu zabronionego lub ukrycia nielegalnego pochodzenia środków, jak również sytuacji, gdy podmiot zbiorowy uzyskał środki niezależnie od czynu, za który inny podmiot lub osoba ponosi odpowiedzialność, a sam podmiot nie był jednak wykorzystany do popełnienia przestępstwa.

Projektowany art. 9 zawiera unormowania, które dotyczą podmiotów wykorzystanych do popełnienia czynu zabronionego. Projektowane unormowanie będzie mogło być zastosowane, jeżeli podmiot zbiorowy nie poniesie odpowiedzialności na podstawie materialnej podstawy odpowiedzialności, tj. art. 5 lub art. 6 projektowanej ustawy. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, w której nie doszło do wykreowania czynu zabronionego w ramach działalności podmiotu zbiorowego, a pomimo tego podmiot został wykorzystany do popełnienia czynu zabronionego, przy czym sprawca czynu zabronionego nie został skazany. Projektowana regulacja ma zatem uzupełnić już obowiązujące uregulowania w zakresie przepadku przedsiębiorstw (art. 44a ustawy – Kodeks karny). Dodatkowym warunkiem dla zrealizowania odpowiedzialności podmiotu zbiorowego na podstawie opisywanego unormowania jest osiągnięcie korzyści majątkowej przez ten podmiot w wysokości przekraczającej 500 000 zł. Kwota ta jest wyższa niż wskazana w art. 115 § 5 Kodeksu karnego kwota odpowiadająca mieniu znacznej wartości (200 000 zł), a jednocześnie niższa niż wskazana w art. 115 § 6 Kodeksu karnego kwota odpowiadająca mieniu wartości (1 000 000 zł). Rozwiązanie takie pozwoli ograniczyć przypadki ponoszenia odpowiedzialności finansowej za czyny zabronione, za które podmiot nie ponosi odpowiedzialności o charakterze represyjnym.

Odpowiedzialność taką poniosą jedynie podmioty o odpowiednio dużej skali działalności, umożliwiającej podjęcie działań minimalizujących ryzyko popełnienia czynu zabronionego (art. 9 ust. 2 pkt 1 projektowanej ustawy).

Dodatkową okolicznością powodującą niemożliwość zastosowania odpowiedzialności przewidzianej w proponowanym unormowaniu  jest jej niewspółmierność do rodzaju     i stopnia naruszenia reguł ostrożności oraz nadmierna dolegliwość. W takich sytuacjach możliwe będzie jednak orzeczenie wobec podmiotu zbiorowego nawiązki. Ponadto okolicznością mającą wpływ na orzeczenie przepadku będzie wielkość szkody i korzyści w porównaniu do rozmiaru działalności podmiotu zbiorowego. Pozwoli to na uwzględnienie zasady proporcjonalności orzekanych środków.

W art. 10 projektu przewiduje się możliwość zobowiązania podmiotu zbiorowego do zwrotu uzyskanej korzyści majątkowej. Jest bowiem możliwe, iż podmiot zbiorowy nie poniesie odpowiedzialności, np.  na  skutek  umorzenia  postępowania,  ale  będzie  on w posiadaniu korzyści majątkowej z czynu zabronionego, przy czym nie zajdą przesłanki z art. 10 albo art. 6 projektowanej ustawy – w takiej sytuacji powinna zostać wprowadzona ustawowa podstawa domagania się faktycznego zwrotu korzyści. Ustawodawca przewiduje również odpowiednie unormowania gwarancyjne dla podmiotu zbiorowego, który będzie musiał korzyść zwrócić.

3.2.4.   Reagowanie na zgłoszenia nieprawidłowości i ochrona sygnalistów

W art. 11–13 uregulowane  zostały  szczegółowe  obowiązki  podmiotów  zbiorowych w zakresie rzetelnego wyjaśniania zgłoszeń dotyczących nieprawidłowości w organizacji lub funkcjonowaniu podmiotu zbiorowego oraz zasady odpowiedzialności podmiotu zbiorowego za określone działania wobec osób zgłaszających. W przepisach tych uregulowane zatem zostało zjawisko tzw. sygnalistów. Projekt przewiduje ochronę prawną osób, które w interesie publicznym zgłaszają istotne nieprawidłowości w organizacji podmiotu zbiorowego mogące prowadzić do popełnienia czynu zabronionego.

Liczne analizy wskazują, że dotychczas obowiązujące uregulowania przewidziane  m.in. przez ustawę z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917, z późn. zm.) nie gwarantują takim osobom (sygnalistom) właściwej ochrony przed represjami, którym mogą one być poddawane w miejscu pracy. W związku z powyższym wprowadza się unormowania mające zagwarantować im odpowiednią swobodę działania,

przez eliminację podstawowych zagrożeń związanych z działalnością sygnalistów, pośród których – jako jedno z najbardziej dotkliwych – wymienić należy utratę pracy. Projektowane unormowania powinny skutkować wzmocnieniem przestrzegania zasad praworządności w praktyce funkcjonowania podmiotów zbiorowych.

Zauważyć należy, iż najistotniejszą i posiadającą największy ciężar nieprawidłowością, która może zostać zgłoszona przez sygnalistę, jest podejrzenie popełnienia czynu zabronionego. Projektodawca przewiduje ochronę także w przypadku sygnalizowania innych nieprawidłowości związanych m.in. ze sposobem funkcjonowania podmiotu zbiorowego na płaszczyźnie organizacyjnej.

W art. 11 przewiduje się zasadę, zgodnie z którą zgłoszenie informacji określonych kategorii rodzić będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to przypadku, gdy zgłoszone informacje będą mogły mieć znaczenie dla odpowiedzialności podmiotu zbiorowego za czyn zabroniony. Nie przewiduje się zatem takiego obowiązku w przypadku zgłoszeń dotyczących innych czynów zabronionych, co wynika z faktu, iż podmioty zbiorowe mają przede wszystkim charakter podmiotów prywatnych, natomiast na straży praworządności powinny stać właściwe organy państwowe.

Przewiduje się zwiększony zakres odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, który nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości. W takiej sytuacji projekt przewiduje możliwość zwiększenia nakładanej sankcji dwukrotnie (art. 12 projektu ustawy). Projektuje się również wprowadzenie szczególnego rodzaju uprawnień umożliwiających przeciwdziałanie przez sądy negatywnym konsekwencjom wyciąganym wobec sygnalistów, np. możliwość orzeczenia obowiązku przywrócenia do pracy, jeżeli współpracę z określoną osobą zakończono z przyczyn związanych z sygnalizowaniem nieprawidłowości. W przypadku zasądzenia odszkodowania jego wysokość będzie mogła odpowiadać utraconym zarobkom za cały okres pozostawania bez pracy, co jest rozwiązaniem korzystniejszym niż ogólne regulacje Kodeksu pracy.

3.2.5.   Kary i środki oraz zasady ich orzekania

W art. 14–16 projektodawca przewiduje, poszerzony w stosunku do postanowień obecnie obowiązującej ustawy, katalog kar i środków orzekanych wobec podmiotów zbiorowych. Natomiast w art. 17–28 określone zostały szczegółowe zasady orzekania tych kar i środków.

Projekt zakłada bardzo wyraźną zmianę granicy finansowej odpowiedzialności podmiotu zbiorowego. Tym samym wysokość kary pieniężnej ustalona zostaje przez ustawodawcę w zakresie od 30 000 zł do 30 000 000 zł. Surowe sankcje finansowe są znane polskiemu prawu. Tytułem przykładu wskazać można zagrożenia ustawowe przewidziane w art. 171 ust. 1–3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2187, z późn. zm.) lub art. 99 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 512, z późn. zm.).

Jednocześnie projekt ustawy wprowadza istotną zmianę w zakresie sposobu kalkulacji wysokości kary pieniężnej. Art. 7 ustawy w obecnym brzmieniu przewiduje możliwość orzekania kar pieniężnych w wysokości od 1000 zł do 5 000 000 zł, przy czym orzeczona kara nie może przekroczyć 3% przychodu osiągniętego w roku obrotowym, w którym popełniono czyn zabroniony. Maksymalny dopuszczalny wymiar kary pieniężnej jest zatem każdorazowo ograniczony wysokością przychodów osiąganych przez podmiot zbiorowy. Rozwiązanie to w założeniu miało przyczyniać się do racjonalności orzekanych kar pieniężnych przez powiązanie ich wysokości z osiąganymi przez podmiot zbiorowy wynikami finansowymi. W praktyce jednak podmiot zbiorowy, niezależnie od swoich rozmiarów, kapitału zakładowego, posiadanego majątku czy też pozycji gospodarczej, może nie osiągnąć przychodów lub posiadać jedynie niskie przychody w konkretnym roku podatkowym. Gdy podmiot nie osiągnie przychodu, brak jest na gruncie obowiązujących przepisów podstawy do określenia wysokości sankcji. W przypadku podmiotów osiągających przychody na niskim poziomie dostępna sankcja uzależniona od wysokości przychodu w sposób opisany wyżej może okazać się niewystarczającą w stosunku do wagi popełnionego przestępstwa.

Na możliwą nieskuteczność kar wymierzanych na podstawie rozwiązań przyjętych w art. 7 obowiązującej ustawy stale zwracała uwagę OECD podczas kolejnych przeglądów sytuacji w Polsce. Grupa Robocza OECD ds. Przekupstwa w Międzynarodowych Transakcjach Handlowych wielokrotnie wyrażała zaniepokojenie, że przedsiębiorstwo wykazujące brak lub jedynie niskie przychody nie będzie podlegać karze pieniężnej lub będzie podlegać karze bardzo niskiej niezależnie od wysokości posiadanych aktywów.

Również Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu K 18/03 z dnia 3 listopada 2004 r., na marginesie głównych rozważań dotyczących zagadnień objętych wnioskiem, zwrócił uwagę na fakt, iż w pewnych sytuacjach ustawa nie przewiduje szczególnych rozwiązań na wypadek, gdy podmiot zbiorowy nie osiągnął przychodu.

Zrezygnowanie  z  ograniczenia   wymiaru   kar   pieniężnych   przez   powiązanie   ich z wysokością przychodu należy zatem uznać za uzasadnione. Jakkolwiek przesłanką takiego rozwiązania jest uzasadnione dążenie do dostosowania kar pieniężnych do sytuacji finansowej podmiotu, niemniej przepisy te nie powinny doprowadzać do sytuacji,  w  której  system  odpowiedzialności  podmiotów   zbiorowych   okazuje  się w pewnych sytuacjach nieskuteczny.

Z tego względu uznać należy, iż dla prawidłowego miarkowania kary pieniężnej przez sąd wystarczające będą dyrektywy wymiaru kary zawarte w art. 28 ustawy. Przepis ten stanowi m.in., iż sąd między innymi powinien uwzględnić sytuację majątkową podmiotu zbiorowego, wpływ ukarania na jego dalsze funkcjonowanie, a także działania podejmowane w ramach podmiotu zbiorowego po popełnieniu czynu.

Projektuje się również podniesienie dolnego progu zagrożenia karą do 30 000 zł, co wynika z przyjętego w projekcie założenia, że postępowania na podstawie ustawy nie należy wszczynać w odniesieniu do małych podmiotów zbiorowych i w sprawach dotyczących drobnych korzyści majątkowych. Temu  celowi służyć ma  przewidziana  w art. 38 klauzula ograniczonego oportunizmu, pozwalająca w takich sprawach nie wszczynać  postępowania,  poprzestając  m.in.  na  odpowiedzialności  przewidzianej   w rozdziale 3 projektowanej ustawy. Takie rozwiązanie pozwoli na racjonalne stosowanie ustawy, tzn. wszczynanie postępowań przeciwko podmiotom zbiorowym wyłącznie w poważnych sprawach.

Odnosząc się szczegółowo do katalogu kar i środków, wspomnieć trzeba, iż kara rozwiązania podmiotu zbiorowego jest nową, a zarazem najbardziej surową karą przewidzianą przez ustawę (art. 18 projektu ustawy). Zgodnie z przyjętymi założeniami, kara ta powinna być orzekana jako ostateczny środek, w sytuacji gdy żadne inne ustawowo dostępne środki nie są w stanie zaradzić popełnianiu czynów zabronionych  w przyszłości (nie są w stanie uzasadnić przekonania o dużym prawdopodobieństwie niepopełniania czynów zabronionych przez podmiot zbiorowy lub osoby, za których czyny podmiot ponosi odpowiedzialność). Warunkiem orzeczenia tej kary będzie również zagrożenie popełnionego czynu zabronionego karą co najmniej 5 lat pozbawienia wolności. W wyniku orzeczonej kary rozwiązania podmiotu zbiorowego własność posiadanego przez ten podmiot majątku przeniesiona zostanie na Skarb Państwa lub zostanie zwrócona osobie uprawnionej. Zauważyć należy, iż na mocy projektowanej ustawy nie będą rozwiązywane podmioty zbiorowe, o których bycie prawnym rozstrzygnął bezpośrednio ustawodawca, przyjmując np. regulację powołującą określoną instytucję (powołanie osoby prawnej na mocy ustawy).

Nowa ustawa przewiduje szeroki katalog środków, które będą mogły zostać orzeczone wobec podmiotu zbiorowego. Środki wymierzane wobec podmiotów zbiorowych można podzielić na przepadek, obowiązki, zakazy, nawiązkę, podanie wyroku do wiadomości publicznej oraz czasowe zamknięcie zakładu podmiotu zbiorowego. Każdy z tych środków może zostać wymierzone zgodnie z uznaniem sędziowskim i w celu wymuszenia odpowiednich zmian organizacyjnych, np. jeżeli czyn zostanie popełniony w związku z wykorzystaniem środków publicznych, sąd może orzec zakaz korzystania  z tych środków, co powinno zmotywować podmiot do odpowiedniego zarządzania ryzykiem w tym zakresie. Środki te stosowane będą wobec wszystkich podmiotów zbiorowych, w tym wobec państwowych albo samorządowych osób prawnych, pozwalając m.in. na wypłatę odszkodowania.

Orzekając kary, o których mowa w art. 15, lub środki, o których mowa w art. 16, sąd uwzględnia w szczególności wagę nieprawidłowości w zachowaniu reguł należytej staranności działania, rozmiary korzyści uzyskanej lub możliwej do uzyskania przez podmiot zbiorowy, jego sytuację majątkową, społeczne następstwa ukarania oraz wpływ ukarania na dalsze funkcjonowanie podmiotu zbiorowego. Powyższe dyrektywy pozwolą sądowi na adekwatny dobór kary, jej wysokości oraz odpowiednich środków wobec podmiotu zbiorowego. Dyrektywy te przede wszystkim koncentrują się na kryteriach obiektywnych takich jak uzyskana albo możliwa do uzyskania korzyść majątkowa, umożliwiają jednak również pełnienie funkcji społecznej przez odpowiedzialność podmiotów zbiorowych.

Zaproponowany katalog kar i środków umożliwi adekwatną i skuteczną reakcję na niezgodne z prawem działania podmiotów zbiorowych. Wskazane w projekcie warunki orzekania poszczególnych kar i środków oraz zasady wyznaczania ich wysokości lub czasu trwania gwarantują proporcjonalność stosowanych sankcji zarówno do okoliczności związanych z podmiotem zbiorowym (np. rodzaju i skali nieprawidłowości w jego działalności), jak i skutków zaistniałego czynu zabronionego (szkód społecznych i gospodarczych oraz ryzyka ich ponownego wystąpienia).

3.2.6.   Łączenie, podział i przekształcanie się podmiotów zbiorowych

Rozdział 6 projektowanej ustawy zawiera regulacje umożliwiające pociągnięcie do odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w przypadku dokonania połączenia, podziału lub przekształcenia. Dotychczas obowiązujące regulacje nie zawierały w tym zakresie wystarczających uregulowań, co mogło ułatwiać uniknięcie odpowiedzialności przez podmiot zbiorowy.

W konsekwencji w projektowanej ustawie przewiduje się wprowadzenie przepisów przewidujących możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności podmiotu, który przejął prawa i obowiązki innego podmiotu zbiorowego w wyniku sukcesji, tzn. w wyniku łączenia się podmiotów zbiorowych. W przypadku podziału podmiotu zbiorowego odpowiedzialności podlegać będą inne podmioty zbiorowe, które przejęły chociażby część praw i obowiązków po podmiocie podzielonym. W zakresie odpowiedzialności dotyczącej przekształcenia podmiotu zbiorowego odpowiedzialność poniesie podmiot przekształcony. Ponadto przewiduje się właściwe regulacje ograniczające w niektórych przypadkach odpowiedzialność podmiotu zbiorowego. W przypadku podziału podmiotu zbiorowego  odpowiedzialność  ponosić  będą  solidarnie  podmioty,  które  uzyskały   w wyniku podziału chociażby część praw i obowiązków podmiotu dzielonego. Odpowiedzialność ta jest ograniczona do wysokości otrzymanych aktywów majątkowych. Przewiduje się wyłączenie spod odpowiedzialności podmiotów, które brały udział w łączeniu lub podziale podmiotu zbiorowego i nie miały możliwości uzyskania informacji o czynie zabronionym. Odpowiedzialności mają podlegać nie tylko podmioty zbiorowe, które w momencie łączenia lub podziału istniały, ale również np. spółki nowo związane.

3.3. Postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego

3.3.1. Zasady ogólne postępowania

W art. 35–41 projektu zaproponowano regulację podstawowych zasad ogólnych postępowania w przedmiocie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, mających przyczynić się do usprawnienia postępowania prowadzonego w tym przedmiocie.

Zgodnie z wymienionymi zasadami, postępowanie to może zostać wszczęte i toczyć się odrębnie albo łącznie z postępowaniem karnym dotyczącym popełnienia czynu zabronionego przez osoby, o których mowa w art. 5 lub art. 6 projektowanej ustawy (art. 37 projektu ustawy).

Przesłankę prowadzenia postępowania stanowić będzie występowanie interesu społecznego. Ocena spełnienia powyższej przesłanki odbywać się będzie przez odwołanie do pojęć o ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie znaczeniu, takich jak: szkodliwość społeczna czynu zabronionego, wysokość osiągniętych przez podmiot zbiorowy korzyści, rodzaj i stopień naruszenia reguł ostrożności w organizacji podmiotu zbiorowego (art. 35 projektu ustawy).

Przewiduje się również, iż wszczęcie tego postępowania nie będzie niezbędne do złożenia wniosku o zwrot korzyści albo świadczenie pieniężne. Możliwość złożenia takiego wniosku została przewidziana również w przypadku postępowania, w wyniku którego nie stwierdzono odpowiedzialności podmiotu zbiorowego.

W postępowaniu w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1987, z późn. zm.) (art. 41 projektu ustawy). Wprowadzenie powyższego odesłania  podyktowane  jest  niecelowością  regulowania w odrębnej ustawie całości zagadnień proceduralnych. Jednocześnie, dla zapewnienia jednoznaczności regulacji w zakresie roli i uprawnień procesowych podmiotu zbiorowego oraz jego przedstawicieli, w ustawie wyraźnie wyłączono stosowanie niektórych przepisów Kodeksu postępowania karnego. Są to przede wszystkim przepisy, których treść lub cel odnosi się wyłącznie do osoby fizycznej, oraz regulacje odnoszące się np. do postępowania przyspieszonego, warunkowego umorzenia postępowania czy też wyroku łącznego lub ułaskawienia.

Wśród wyłączonych przepisów Kodeksu postępowania karnego znajdują się również jego art. 175 i art. 176, dotyczących wyjaśnień oskarżonego. Z uwagi na podstawowe znaczenie tych przepisów dla określenia sytuacji procesowej podmiotu zbiorowego, którego dotyczy postępowanie, ich odpowiednie stosowanie mogłoby prowadzić do powstania istotnych rozbieżności interpretacyjnych, a w konsekwencji do nieuzasadnionego  braku  pewności  po  stronie  podmiotu  zbiorowego  (oskarżonego)  i reprezentujących go osób fizycznych (świadków). Z tego względu zagadnienie to zostało uregulowane wprost w art. 44 i art. 54 projektu. Zaproponowane regulacje, co do zasady, odpowiadają przepisom Kodeksu postępowania karnego w zakresie możliwości odmowy na pytania, jednakże uprawnienie to zostało ograniczone do sytuacji, gdy odpowiedź na pytanie mogłaby narazić na odpowiedzialność karną zeznającą osobę fizyczną lub reprezentowany przez nią podmiot zbiorowy. Wyłączenie przesłanki narażenia na odpowiedzialność karną osoby bliskiej zeznającemu jest podyktowane odmiennością sytuacji świadka w postępowaniu karnym i osoby wyznaczonej jako przedstawiciel podmiotu zbiorowego do przesłuchania w charakterze świadka. Podmiot zbiorowy dysponuje bowiem swobodą w wyborze reprezentującej go osoby.

3.3.2.          Przebieg postępowania

Rozwiązania obecnie obowiązującej ustawy, z uwagi na oparcie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych o uzyskany uprzednio prejudykat, w którym to orzeczeniu stwierdza się winę oraz popełnienie czynu zabronionego przez określoną osobę, nie przewidują prowadzenia w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego postępowania przygotowawczego. Wynika to z faktu, iż odpowiedzialność podmiotu zbiorowego ma wedle obowiązującej ustawy charakter następczy w stosunku do ustalonej odpowiedzialności osoby fizycznej, a nie charakter samoistny.

Zmiana tego modelu postępowania na model dopuszczający prowadzenie postępowania przygotowawczego (związany z samoistną odpowiedzialnością podmiotów zbiorowych) jest niezbędną z uwagi na projektowany wzrost autonomii postępowania w przedmiocie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych oraz kwestie związane z usprawnieniami proceduralnymi. Podsumowując, możliwość prowadzenia postępowania przygotowawczego  w  sprawie  odpowiedzialności  podmiotów  zbiorowych  wynika   z faktu, iż projektowana ustawa nie przewiduje już wymogu uzyskania wspomnianego prejudykatu, tj. uprzedniego wyroku skazującego osobę fizyczną za popełnienie przestępstwa. Zatem w konsekwencji powinna umożliwiać przeprowadzenie postępowania przygotowawczego w przedmiocie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego.

Projektowana ustawa wprowadza możliwość łącznego prowadzenia postępowania przygotowawczego przeciwko osobie fizycznej oraz podmiotowi zbiorowemu w tym samym czasie. Otwiera to drogę, po zakończeniu tej fazy postępowania karnego, do wystąpienia z aktami oskarżenia przeciwko osobie fizycznej oraz przeciwko podmiotowi zbiorowemu. Proponowane rozwiązania zapewnią skrócenie czasu niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia przez sąd w przedmiocie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego. Wpłynie to nie tylko na ograniczenie czasu trwania postępowania sądowego, ale również na ograniczenie kosztów postępowania. Nie zostaje jednocześnie wyłączona możliwość, aby prokurator przedstawił zarzuty podmiotowi zbiorowemu po uzyskaniu prawomocnego skazania osoby fizycznej. Z tego też powodu i ze względów gwarancyjnych należało zachować w ogólnych zarysach obecnie obowiązujący art. 21a ustawy, który został przeniesiony do treści projektu (art. 48).

Postępowanie w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego za czyn zabroniony będzie wszczynane, jeżeli zajdzie uzasadnione podejrzenie popełnienia czynu zabronionego stanowiącego  podstawę  tej  odpowiedzialności.  Zrezygnowano  zatem  z wnioskowego trybu wszczynania postępowania. W konsekwencji z grona podmiotów uprawnionych do złożenia skargi  wyłączony został  m.in.  pokrzywdzony,  co  wynika z obligatoryjnego prowadzenia postępowania przygotowawczego, do czego jest uprawniony wyłącznie prokurator. Niemniej jednak pokrzywdzony będzie mógł działać w sądowej fazie postępowania w charakterze oskarżyciela posiłkowego.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 projektowanej ustawy postępowanie w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego prowadzi się, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia czynu zabronionego stanowiącego podstawę tej odpowiedzialności oraz przemawia za tym interes społeczny. Przepis ten ustanawia wyjątek od zawartej w art. 10 Kodeksu postępowania karnego zasady legalizmu, nakazującej wszczęcie i przeprowadzenie postępowania przygotowawczego w każdej sprawie o czyn ścigany z urzędu. Powodem wprowadzenia wyłomu od zasady legalizmu na rzecz zasady oportunizmu jest chęć ograniczenia aktywności prokuratora jedynie do ścigania czynów o poważniejszym charakterze, co eliminuje przypadki, gdzie taka interwencja byłaby niezasadna czy niecelowa. Zgodnie z projektowanym przepisem, potrzeba wszczęcia postępowania będzie determinowana przez dwa elementy, tj. istnienie uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego oraz interesu społecznego przemawiającego za jego ściganiem.

Kodeks postępowania karnego w kilku miejscach odwołuje się do pojęcia interesu społecznego (np. art. 60 § 1 oraz art. 661 § 2 Kodeksu postępowania karnego), a zatem nie jest to termin nowy, wprowadzony na potrzeby projektowanej ustawy. W polskim prawodawstwie jest brak jego definicji legalnej. Przykładowo, na gruncie art. 60 § 1 Kodeksu postępowania karnego, wskazuje się, iż zakresem tej nazwy trzeba objąć wszystkie sytuacje, które przewidują, że przestępstwo prywatnoskargowe narusza także interesy ogółu. Ocena istnienia interesu społecznego należy wyłącznie do prokuratora    i nie podlega kontroli ze strony sądu (postanowienie SN z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt V KK 6/15). W doktrynie wskazuje się na dwie zasadnicze grupy kryteriów interesu społecznego. Pierwsza z nich jest związana ze stroną podmiotową lub przedmiotową przestępstwa (np. wystąpienie znacznej szkody, chuligański charakter czynu, szczególnie złośliwy sposób działania). Druga wiąże się z osobą pokrzywdzonego i dotyczy elementów wykraczających poza przedmiotową stronę przestępstwa (np. bezradność, kalectwo, konieczność przyjścia pokrzywdzonemu z pomocą w zawiłej sprawie; zob. A. Matusiak, Pojęcie interesu społecznego jako przesłanka udziału prokuratora w postępowaniu, Zeszyty Prawnicze nr 13/3, 147–164).

Aby ułatwić stosowanie przesłanki interesu społecznego, w art. 35 ust. 2 projektu ustawy wprowadzono katalog kryteriów pomocnych w ocenie, czy w danej sytuacji interes społeczny wymaga wszczęcia postępowania. Są nimi: stopień szkodliwości społecznej czynu zabronionego, wysokość osiągniętych przez podmiot zbiorowy korzyści, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia w ramach organizacji podmiotu zbiorowego oraz ekonomia postępowania.

Wykładnia pojęcia interesu społecznego uzasadniającego odpowiedzialność podmiotu zbiorowego powinna również uwzględniać konieczność zapewnienia należytego poziomu ochrony konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności. W celu usunięcia ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych, a tym samym ryzyka negatywnego wpływu projektowanych regulacji na korzystanie z wolności i praw podstawowych, w szczególności określonych w art. 53 i art. 54 Konstytucji RP, w katalogu ujemnych przesłanek procesowych (art. 35 ust. 4 projektu ustawy) zawarta została przesłanka korzystania z wolności wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji oraz korzystania z wolności sumienia i religii. Ze względu na nieostry charakter tych pojęć oraz ustalone zasady wykładni norm karnoprawnych należy założyć, że negatywna przesłanka procesowa będzie aktualizowała się także w wypadku przekroczenia granic i nadużycia tych praw oraz wolności.

Pojęcie interesu społecznego wprowadzone zostało również w art. 42 projektowanej ustawy.  Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli dowody zebrane w toku postępowania  w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego uzasadniają dostatecznie podejrzenie odpowiedzialności tego podmiotu za  czyn  zabroniony  oraz  przemawia  za tym interes społeczny, sporządza się postanowienie o przedstawieniu zarzutów podmiotowi zbiorowemu. Postanowienie o przedstawieniu zarzutów doręcza się organowi lub osobie uprawnionej do reprezentacji podmiotu zbiorowego.

Projekt przewiduje ponadto możliwość pociągnięcia podmiotu zbiorowego do odpowiedzialności w przypadku, gdy niemożliwym okaże się skazanie osoby fizycznej. Dotyczy to sytuacji, kiedy postępowanie karne zostaje umorzone z przyczyn określonych w artykule 17 § 1 pkt 5, 8, 10 i 11 Kodeksu postępowania karnego, w szczególności zatem z powodu śmierci oskarżonego, braku jurysdykcji polskiego sądu, wymaganego zezwolenia lub wniosku o ukaranie, jak również gdy postępowanie zostanie umorzone z powodu niewykrycia sprawcy. Wówczas, po wyłączeniu postępowania w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego do odrębnego prowadzenia, będzie możliwe samodzielne orzeczenie w tym przedmiocie, a po stwierdzeniu istnienia przesłanek opisanych w art. 5 i art. 6 ustawy – wymierzenie podmiotowi zbiorowemu kary.

3.3.3.     Środki zapobiegawcze

W celu zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania w przedmiocie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego w projektowanej ustawie (art. 57–61 projektu ustawy) zaproponowano możliwość zastosowania poniższych środków zapobiegawczych:

–  zakaz promocji i reklamy,

–  zakaz zawierania umów określonego rodzaju,

–  zakaz prowadzenia określonej działalności,

– zakaz obciążania na czas postępowania bez zgody sądu swojego majątku lub zbywania bez takiej zgody określonych przez sąd składników majątkowych,

– zakaz ubiegania się o zamówienia publiczne na czas trwania tego postępowania,

–  wstrzymanie wypłat dotacji lub subwencji,

– zakaz łączenia się, podziału lub przekształcenia się podmiotu zbiorowego.

W odróżnieniu od regulacji art. 249 ustawy – Kodeks postępowania karnego, przewiduje się,     że          środki            zapobiegawcze    orzekane     będą    tylko    jeżeli     zachodzi    duże prawdopodobieństwo popełnienia czynu przez podmiot zbiorowy, a działalność podmiotu zbiorowego mogłaby skutkować popełnieniem kolejnego czynu zabronionego, wyrządzić szkodę Skarbowi Państwa lub innej osobie lub utrudniałaby prowadzenie postępowania karnego lub postępowania w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego. Różnica w odniesieniu do unormowań Kodeksu postępowania karnego występuje zatem również w zakresie katalogu dostępnych środków zapobiegawczych. Zaostrzone wobec procedury karnej warunki stosowania środków zapobiegawczych oraz odmienny katalog tych środków mają na celu zapewnienie ich stosowania w sposób proporcjonalny, uwzględniający wyważenie ochrony wskazanych dóbr i interesów podmiotu zbiorowego.

Zgodnie z projektem, przewidziane w ustawie środki zapobiegawcze stosuje prokurator, a w postępowaniu sądowym sąd, przed którym toczy się postępowanie.

3.3.4.      Zabezpieczenie majątkowe

W projektowanej ustawie (art. 61) przewidziano wprowadzenie przepisów regulujących zabezpieczenie majątkowe na mieniu podmiotu zbiorowego, które będzie można ustanowić na poczet:

– kar i środków, o których mowa w art. 15 i art. 16 projektowanej ustawy,

– obowiązku zwrotu korzyści lub jej równowartości, o których mowa w art. 9 i art. 10 projektowanej ustawy,

–  kosztów sądowych.

Takie zabezpieczenie majątkowe będzie mogło zostać ustanowione, jeżeli zajdzie uzasadniona  obawa,  że  bez  zabezpieczenia  wykonanie  orzeczenia  w  zakresie  kar   i środków, o których mowa w art. 15 i art. 16, obowiązku zwrotu korzyści lub równowartości korzyści, a także świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 10, oraz kosztów sądowych będzie niemożliwe albo znacznie utrudnione.

Zabezpieczenie majątkowe stosowane będzie na zasadach określonych w art. 292 Kodeksu postępowania karnego.

3.3.5.    Zarząd przymusowy

Przewidziany w projekcie ustawy (art. 56) zarząd przymusowy stanowić ma samoistny środek o swoistym charakterze. Odrębność tego środka wynikać ma przede wszystkim  z celu jego stosowania. Obejmować ma on zarówno zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania, jak i zabezpieczenie na poczet przyszłych kar i środków. Zaproponowana w projekcie  konstrukcja  zarządu  przymusowego  została  przy  tym  w całości oparta na art. 292a Kodeksu postępowania karnego, który wprowadza prawidłowe i wyważone zasady zarządu przymusowego.

Należy podkreślić, że zarząd przymusowy stanowi najbardziej intruzywny środek o charakterze tymczasowym. Z tego względu środek ten będzie miał charakter subsydiarny. Jego stosowanie będzie ograniczone do sytuacji, gdy inne środki (zapobiegawcze lub mające na celu zabezpieczenie majątkowe) byłyby niewystarczające. Istotne jest również, że zgodnie z art. 292a § 8 Kodeksu postępowania karnego jednym z podstawowych obowiązków zarządcy przymusowego będzie zapewnienie ciągłości pracy zabezpieczonego podmiotu zbiorowego. Zarządca przymusowy zobowiązany będzie do zachowania należytej staranności. Nie będzie mógł on przy tym dokonać zmiany przedmiotu działalności przedsiębiorstwa podmiotu zbiorowego ani likwidacji tego przedsiębiorstwa.

3.3.6 Zaniechanie ukarania i dobrowolne poddanie się odpowiedzialności

Art. 62 projektowanej ustawy przewiduje możliwość zaniechania przez prokuratora prowadzenia  dalszych  czynności  procesowych  i  wystąpienie  do  sądu  z  wnioskiem o udzielenie podmiotowi zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności. Jest to instytucja, której celem jest uniknięcie prowadzenia obszernego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy okoliczności popełnienia czynu zabronionego nie budzą wątpliwości, a podmiot zbiorowy wykazuje zarówno wolę współpracy z organami ścigania, jak i gotowość poniesienia finansowych konsekwencji swojego zawinionego zachowania. Konstrukcja takiej odpowiedzialności jest znana przede wszystkim na gruncie Kodeksu karnego skarbowego, gdzie od wielu lat funkcjonują zbliżone przepisy.

Korzyścią dla podmiotu, wynikającą z tej swoistej ugody zawartej z organami ścigania, jest fakt, iż wyrok skazujący wydany w tym trybie nie podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Karnego. Ponadto na podmiot zbiorowy nakładane są tylko kary i środki karne wskazane w przepisie, a zatem nie jest tutaj możliwe orzeczenie np. zakazu prowadzenia dalszej działalności gospodarczej czy zakazu korzystania z dotacji, co często jest dla takich podmiotów bardziej dotkliwe niż konieczność zapłacenia kary finansowej. Warto także podkreślić, iż w przepisie przewidziano kwotowe ograniczenie górnego progu kary pieniężnej do kwoty 3 000 000 zł, podczas gdy na zasadach ogólnych możliwe jest wymierzenie takiej kary do wysokości 30 000 000 zł.

Z kolei organy ścigania uzyskują możliwość szybkiego i skutecznego zakończenia postępowania przeciwko podmiotowi zbiorowemu bez przeprowadzania rozbudowanego postępowania przygotowawczego. Co istotne, elementem uzgodnień pomiędzy prokuratorem a podmiotem zbiorowym jest dostarczenie przez ten ostatni materiału dowodowego przydatnego do prowadzenia dalszych postępowań. Rozwiązanie to powinno przełożyć się na większą skuteczność w ściganiu czynów zabronionych objętych niniejszą ustawą, z uwagi na możliwość szybkiego pozyskania dowodów ich popełnienia.

Wystąpienie z wnioskiem będzie możliwe w sytuacji, gdy okoliczności czynu nie budzą wątpliwości, a cele postępowania zostaną osiągnięte pomimo nieprzeprowadzenia postępowania w całości. Ponadto podmiot zbiorowy musi spełnić szereg warunków,     w tym ujawnić organowi ścigania informacje dotyczące osób wskazanych w art. 6 ustawy oraz uiścić określoną kwotę tytułem kary pieniężnej. Ponadto warunkiem skorzystania z możliwości dobrowolnego poddania się odpowiedzialności jest konieczność uiszczenia kwoty odpowiadającej wysokości szkody wyrządzonej czynem zabronionym. Uiszczenie kwoty w niższej wysokości będzie możliwe jedynie w sytuacjach wyjątkowych, z uwzględnieniem takich elementów jak rozmiar szkody czy też rodzaj i stopień naruszonych przez podmiot reguł ostrożności. Zastrzeżenie w ustawie możliwości uiszczenia kwoty niższej wysokości ma na celu dostosowanie nakładanego obowiązku do okoliczności sprawy i uniknięcie sytuacji, w której każde, nawet niewielkie naruszenie przez podmiot zasad należytej staranności, skutkowałoby koniecznością natychmiastowego zrekompensowania pokrzywdzonemu całej wyrządzonej szkody. Takie rozwiązanie mogłoby bowiem znacząco zredukować zastosowanie instytucji dobrowolnego poddania się odpowiedzialności.

W ramach dobrowolnego poddania się odpowiedzialności konieczne będzie również wyrażenie  przez  podmiot  zgody  na  przepadek  mienia  lub  korzyści  majątkowych,  a w razie niemożności złożenia mienia lub korzyści majątkowych – uiszczenie ich równowartości pieniężnej.

Z uwagi na fakt, iż dobrowolne poddanie się odpowiedzialności ma charakter szczególny i stanowi odstępstwo od ogólnych, surowszych zasad, w art. 62 ust. 5 przewidziano, iż zastosowanie tego trybu będzie wyłączone w stosunku do podmiotów, które służyły do popełnienia czynu zabronionego lub czyn taki został popełniony umyślnie.

W art. 64 wskazano elementy, które będą podlegać uwzględnieniu w wyroku skazującym. Sąd, udzielając podmiotowi zbiorowemu zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, będzie musiał orzec tytułem kary pieniężnej oraz naprawienia szkody kwoty uiszczone wcześniej przez podmiot zbiorowy. Ponadto Sąd orzeknie także przepadek mienia lub korzyści, na które podmiot wyraził zgodę, ewentualnie ich równowartość pieniężną.

Prawomocny wyrok o zezwoleniu na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności nie będzie podlegał wpisowi do Krajowego Rejestru Karnego, co ma zachęcić podmioty zbiorowe do współpracy z organami ścigania.

4. Zmiany w przepisach obowiązujących

W konsekwencji uchylenia obowiązujących dotychczas przepisów regulujących odpowiedzialność podmiotów zbiorowych oraz wprowadzenia nowych regulacji tej odpowiedzialności w projektowanej ustawie jest konieczne dostosowanie do tych rozwiązań niektórych innych ustaw.

4.1.  Zmiany w ustawie o Krajowym Rejestrze Karnym

Zmiany w ustawie z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1218, z późn. zm.) będą służyły dostosowaniu tej ustawy do projektowanych regulacji normujących odpowiedzialność podmiotów zbiorowych. Zmiany te mają przede wszystkim charakter techniczny i wynikają z uchylenia dotychczasowych przepisów normujących odpowiedzialność podmiotów zbiorowych, odmiennej systematyki projektowanej ustawy oraz wprowadzenia nowego rodzaju kary w postaci likwidacji podmiotu zbiorowego. Zmiany te będą rodzić konieczność dostosowania postanowień właściwych rozporządzeń do tej ustawy, na co przewidziano okres 12 miesięcy od wejścia w życie projektowanej ustawy.

4.2. Zmiany w ustawie – Prawo zamówień publicznych, ustawie – Prawo ochrony środowiska i ustawie o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi

Proponowane zmiany w ustawach z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, z późn. zm.), ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. poz. 1920, z późn. zm.) mają charakter legislacyjny i służą aktualizacji znajdujących się w tych ustawach odwołań do przepisów regulujących odpowiedzialność podmiotów zbiorowych.

4.3. Zmiany w ustawie – Kodeks postępowania cywilnego

Propozycja nowelizacji art. 4772 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360, z późn. zm.) zakłada dwie zmiany: zamianę wyrażenia „zakładu pracy” na „pracodawcę” oraz poszerzenie zakresu przedmiotowego hipotezy normy odnoszącej się do orzeczenia przywrócenia do pracy.

Pierwsza zmiana wynika z konieczności dostosowania treści przepisu do przepisów Kodeksu pracy, zgodnie z którym podmiotem zatrudniającym pracownika jest pracodawca i to tylko na niego może zostać nałożony obowiązek dalszego zatrudnienia pracownika.

Druga zmiana polega na dostosowaniu treści przepisu do realiów dotyczących czasu trwania postępowań w sprawach z zakresu prawa pracy: o uznanie wypowiedzenia umowy za bezskuteczne lub przywrócenie do pracy.

Obecnie przepis przewiduje możliwość nałożenia w wyroku na wniosek pracownika obowiązku dalszego zatrudnienia tylko w przypadku uznania wypowiedzenia umowy za bezskuteczne.  Długość   trwania   postępowania   sądowego   w   pierwszej   instancji  w sprawach o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne znacznie przekracza okres wypowiedzenia, czyniąc art. 4772 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego przepisem martwym. W praktyce nie jest bowiem możliwe uzyskanie rozstrzygnięcia sprawy przed upływem okresu wypowiedzenia. Z tej przyczyny jest jak najbardziej uzasadnione wprowadzenie możliwości nakładania również w wyroku przywracającym do pracy obowiązku pracodawcy dalszego zatrudnienia pracownika do czasu prawomocnego rozpoznania  sprawy.  Proponowana   zmiana   umożliwi   wykorzystanie   w   praktyce z instytucji prawnej, o której mowa w przepisie.

Druga zmiana dotyczy zabezpieczenia roszczeń pracowniczych. Zgodnie z art. 1 Konwencji    MOP    135    dotyczącej     ochrony     przedstawicieli     pracowników    w przedsiębiorstwach i przyznawania im ułatwień, przedstawiciele pracowników w przedsiębiorstwie powinni korzystać ze skutecznej ochrony przeciwko wszelkim aktom krzywdzącym, włącznie ze zwolnieniem, podjętym ze względu na ich charakter lub działalność jako przedstawicieli pracowników, ich przynależność związkową lub uczestnictwo w działalności związkowej, jeśli działają zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawodawstwa, układami zbiorowymi lub innymi wspólnie uzgodnionymi porozumieniami.

Gwarancje ochrony trwałości stosunku pracy działaczy związkowych zawarte w prawie materialnym (zakaz rozwiązania stosunku pracy bez zgody zarządu związku zawodowego, obowiązek wypłaty wynagrodzenia za cały czas trwania procesu oraz prawo do przywrócenia do pracy) powinny mieć odpowiednie przełożenie na ich prawa procesowe związane z roszczeniem restytucyjnym (przywrócenie do pracy, ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia) w razie zwolnienia, wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy. Same gwarancje wynikające z prawa materialnego są bowiem niewiele warte, o ile iluzoryczne staje się ich dochodzenie przed sądem pracy. Istotą przepisów procesowych jest zabezpieczenie przymusowej realizacji roszczeń gwarantowanych przepisami prawa materialnego. Zabezpieczenie ochrony prawnej, jakie daje ustawodawca na tej płaszczyźnie, odgrywa znaczącą rolę w realizacji ochrony trwałości stosunku pracy. Biorąc pod uwagę, iż wynagrodzenie za pracę stanowi źródło utrzymania, ochronna funkcja przepisów materialnych w zakresie uznania wypowiedzenia za bezskuteczne lub przywrócenia do pracy nie jest zachowana w sytuacji, gdy dochodzenie przed sądem roszczenia o przywrócenie do pracy trwa kilka lat. Oprócz wymiaru socjalnego – indywidualnego, rozwiązanie stosunku pracy z działaczem związkowym, którego stosunek pracy podlega szczególnej ochronie, wywołuje również skutki w sferze działania zakładowej organizacji związkowej. Co do zasady, zwolnionemu działaczowi związkowemu odmawia się wstępu na teren zakładu pracy i w ten sposób uniemożliwia dalsze prowadzenie działalności związkowej. W opinii Międzynarodowego Biura Pracy MOP działacze związkowi, by móc prowadzić działalność związkową, powinni mieć dostęp do wszystkich stanowisk pracy. Również ci działacze, którzy nie są pracownikami danego pracodawcy, powinni mieć zagwarantowany dostęp do tych zakładów pracy, w których zatrudnieni są reprezentowani przez nich pracownicy (zob. Zalecenie nr 143 dotyczące ochrony przedstawicieli pracowników w przedsiębiorstwach i przyznania im ułatwień, rozdział IV pkt 12 i 17.1). Wskazane wymogi prawa międzynarodowego w polskiej praktyce nie są zachowane. Wprowadzenie instytucji zabezpieczenia w postaci nakazania dalszego zatrudnienia umożliwiłoby prowadzenie dalszej działalności związkowej oraz stanowiłoby urealnienie gwarancji ochrony stosunku pracy. Dopiero wtedy można by mówić o realizacji wymaganych standardów międzynarodowych.

Za wzmożoną ochroną trwałości stosunku pracy działaczy związkowych w prawie procesowym przemawiają następujące przesłanki:

– potrzeba urealnienia gwarancji stabilności zatrudnienia zapewnionej w prawie materialnym,

– potrzeba zagwarantowania niezależnej, samorządnej i niezakłóconej działalności związku zawodowego w związku z brakiem możliwości kontynuacji takiej działalności spowodowanej zwolnieniem działacza związkowego,

– potrzeba realnej ochrony praw i interesów pracowniczych zagrożonych zakłóconym działaniem związku zawodowego,

–   potrzeba utrzymania pokoju społecznego w zakładzie pracy, branży w środowisku lokalnym w danej gminie, powiecie czy nawet całym kraju,

– długotrwałość procesów sądowych, które odrealniają materialne gwarancje ochrony trwałości stosunku pracy.

W ocenie projektodawców obecne przepisy prawa procesowego nie zapewniają realnej ochrony praw i interesów pracowniczych w zakresie, z jednej strony, gwarancji niepogorszonych warunków utrzymania, a z drugiej, gwarancji niezakłóconego działania organizacji związkowej, właśnie ze względu na długość postępowania sądowego.

Zgodnie z art. 1 Konwencji 135 MOP przedstawiciele pracowników w przedsiębiorstwie mają korzystać ze skutecznej ochrony przeciwko wszelkim aktom krzywdzącym, włącznie ze zwolnieniem podjętym ze względu ich charakter lub działalność. Na mocy zaś art. 10 ust. 1 dyrektywy Rady 92/85/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie wprowadzenia środków służących wspieraniu poprawy w miejscu pracy bezpieczeństwa i zdrowia pracownic w ciąży, pracownic, które niedawno rodziły, i pracownic karmiących piersią (dziesiąta dyrektywa szczegółowa w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 89/391/EWG) podobnej ochronie (zakaz zwalniania) podlegają pracownice w ciąży, pracownice, które niedawno rodziły, oraz pracownice karmiące piersią. W wyroku TSUE z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie C-103/16 Trybunał wskazał, iż ze względu na negatywne skutki ochrona reparacyjna, nawet w przypadku gdy prowadzi ona do przywrócenia zwolnionej pracownicy do pracy lub do wypłaty niepobranych z powodu zwolnienia wynagrodzeń, nie może zastąpić ochrony prewencyjnej. Co prowadzi do wniosku, iż objęcie ochroną stosunku pracy przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem wymaga od państwa zapewnienia zarówno ochrony przed samym zwolnieniem z pracy jak i ochrony przed konsekwencjami zwolnienia z pracy zakazanego na podstawie przepisów, do którego mimo wszystko doszło.

Choć wynikająca z innych norm, wskazana zasada ochrony stosunku pracy powinna znaleźć analogiczne zastosowanie do działaczy związkowych. Wprowadzenie instytucji zabezpieczenia w sprawach o uznanie wypowiedzenia stosunku pracy za bezskuteczne lub o przywrócenie do pracy pracowników, których stosunek pracy podlega szczególnej ochronie, będzie stanowić odmianę ochrony prewencyjnej, przez zniwelowanie negatywnych skutków  wypowiedzenia  lub  rozwiązania  stosunku  pracy  dokonanego z naruszeniem przepisów. Jednocześnie uzupełni to obecną formę ochrony reparacyjnej (uznanie zwolnienia za nieważne i przywrócenie do pracy).

4.4. Zmiany w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym

Celem projektowanych zmian w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 986 i 1544) jest zapewnienie możliwości ujawniania w tym rejestrze informacji o orzeczonych wobec podmiotów zbiorowych karach i środkach z art. 16 i art. 17 projektowanej ustawy, jak również o środkach zapobiegawczych z art. 57 projektowanej ustawy.

Ujawnienie  tych  informacji  ma  kluczowe  znaczenie  dla  bezpieczeństwa  obrotu      z udziałem   podlegających   tym    karom    i    środkom    podmiotów    zbiorowych,    a w konsekwencji służy ochronie ich kontrahentów.

4.5.  Zmiany w ustawie – Kodeks spółek handlowych

Celem zmian w ustawie z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1577, z późn. zm.) jest podniesienie wymagań stawianych członkom organów osób prawnych w zakresie niekaralności. Proponuje się uzupełnienie dotychczasowej regulacji przez włączenie do katalogu określonego w art. 18 § 2 Kodeksu spółek handlowych przestępstw o charakterze korupcyjnym stypizowanych w art. 229– 230a Kodeksu karnego.

5.  Przepisy przejściowe i końcowe

W art. 72 i nast. przewidziano przepisy przejściowe i końcowe, w tym przepis uchylający ustawę o z dnia 28 października 2002 r. odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (art. 74) oraz przepis o wejściu w życie proponowanej ustawy (art. 75).

Rolą projektowanego art. 72 jest zagwarantowanie możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w związku z czynami popełnionymi przed jej wejściem w życie, a tym samym po uchyleniu dotychczas obowiązujących w tym zakresie regulacji.

Zgodnie z zaproponowanym rozwiązaniem warunkiem karalności czynów popełnionych przed wejściem w życie projektowanej ustawy będzie spełnienie materialnych przesłanek odpowiedzialności podmiotu zbiorowego ocenianych zgodnie z dotychczas obowiązującą ustawą, w tym w szczególności ich wskazanie jako czynów zabronionych, z którymi wiąże się odpowiedzialność podmiotu zbiorowego w art. 16 tej ustawy.

Postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności tych podmiotów toczyć się będzie zgodnie z nowymi przepisami, chyba że dotychczasowe regulacje byłyby względniejsze dla podmiotu zbiorowego, z wyłączeniem możliwości powołania się na proceduralny warunek odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, jakim było uprzednie skazanie osoby fizycznej (prejudykat). Nowe przepisy dają bowiem możliwość przeprowadzenia postępowania przygotowawczego i dokonania ustaleń będących podstawą odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, który to wymóg w poprzednio obowiązującym stanie prawnym realizowało uprzednie skazanie osoby fizycznej. Rozwiązanie to nie powoduje działania ustawy wstecz, a jedynie redukuje wymóg proceduralny prejudykatu. Jego istotą jest utrzymanie podstaw odpowiedzialności podmiotów zbiorowych mimo uchylenia ustawy z 2002 r. i stosowanie nowych przepisów wobec „starych” stanów faktycznych, ale tylko tam gdzie następuje ciągłość materialnoprawnych podstaw odpowiedzialności. Za podstawę taką nie należy natomiast traktować wymogu prejudykatu, który ma charakter wyłącznie procesowy. Zastosowanie tego mechanizmu umożliwi ochronę podstawowych praw osób pokrzywdzonych przez podmioty zbiorowe pod rządami poprzedniej ustawy, takich jak prawo własności, wyrażające się m.in. możliwością uzyskania realnej rekompensaty za poniesioną szkodę. Na straży tych podstawowych praw i wartości stoi Konstytucja RP, tak więc projektowany przepis i jego cel są niewątpliwie zgodne z jej standardami.

W przypadku postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy (postępowanie sądowe) będą się one toczyły zgodnie z dotychczas obowiązującymi regulacjami.

Nowe, wprowadzane projektowaną ustawą zasady odpowiedzialności stosowane będą do czynów zabronionych popełnionych po jej wejściu w życie.

W ocenie projektodawcy przedmiot projektowanej regulacji nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej.

Projekt nie zawiera przepisów technicznych, a zatem nie podlega procedurze notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. poz. 2039, z późn. zm.).

Zgodnie z § 27 ust. 4 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2016 r. poz. 1006, z późn. zm.), projekt nie podlega opinii właściwych instytucji i organów Unii Europejskiej, w tym Europejskiego Banku Centralnego.

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa  (Dz. U. z  2017 r. poz. 248) projekt ustawy został  udostępniony     w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości i Rządowego Centrum Legislacji, w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny. Żaden z uprawnionych podmiotów nie wyraził zainteresowania udziałem w pracach nad projektem.